长三角地区先进制造业协同发展战略研究
浙江省民营经济研究中心专家委员会委员 吴一平
长三角一体化发展的目标是实现高水平开放和高质量发展，科技创新是一体化发展战略的重中之重。上海科创中心建设已成为长三角更高质量一体化发展战略实施的重要抓手，先进制造业和现代服务业深度融合则是长三角更高质量一体化发展的重要路径。本文探讨了长三角地区先进制造业协同发展的重要性及其链条系统，从各地资源禀赋差异导致的高额产业协同发展成本、各地加码产业政策形成的产业同构化，以及区域合作的收益共享和成本共担机制相对缺乏等方面分析了制约长三角地区协同发展的瓶颈因素。此外，还在列举国际经验的基础上，提出建立区域间竞合新机制、重大项目落地的竞选机制、以增量收益为核心的利益分享机制以及区域发展成熟经验的复制推广等发展措施建言，以期为长三角高质量一体化发展赋能。
一、引言
现阶段，全球经济环境不确定性和不稳定性显著上升，我国经济发展面临较大压力。全球产业链受到不确定因素的冲击，发达国家同时加强对先进制造业的前瞻性布局和以技术封锁为代表的产业竞争保护，而新兴国家凭借成本优势，加速吸引劳动密集型产业转移，且逐渐从短链条、低附加值的低端制造业向长链条、高附加值的中高端制造业蔓延。发达国家制造业回流改变产业转移路径，冲击了全球供应链布局的稳定性，也加大了发展中国家产业空心化发展的风险。
现阶段，如何不断提升先进制造业的国际竞争力已经成为中国制造业发展面临的全新挑战。为了加快我国产业转型升级，必须通过全国统一大市场建设强化我国超大规模单一市场优势，以强大市场引导生产要素在更大范围内有序流动和合理集聚，加快产业转型升级。长三角地区作为我国重要的经济增长极之一，集中了发展水平较高的城市。
上海作为长三角地区的龙头城市，致力于国际经济、金融、贸易、航运和科技创新“五个中心”建设，积极推动集成电路、生物医药、人工智能三大先导产业发展。2023年，上海市战略性新兴产业总产值占规模以上工业总产值比重达到43.9%。作为制造业强省的江苏，坚持以科技创新引领产业创新，将氢能、新型储能、第三代半导体、低空产业、商业航天、氢燃料汽车、人工智能、先进计算、元宇宙等未来产业纳入“1650”产业体系重点产业链。民营经济大省浙江具有发展数字经济的先天优势，浙江省委把数字经济创新提质列为“一号发展工程”，提出“往高攀升、向新进军、以融提效”主攻方向，以数智化赋能产业链供应链提质升级，引领浙江制造业迈向价值链中高端。安徽作为长三角地区的后发省份，近年来开始形成制造业高质量发展新动能，坚持数字化智能化绿色化发展方向，在新型显示、新能源汽车、光伏等先进制造业领域异军突起，不断做大做强战略性新兴产业。
长三角地区制造业协同发展得益于充分发挥市场机制的作用，增强一体化发展的内生动力，协同发展取得了显著成绩。2021年5月，长三角三省一市工信部门共同签署《联合开展长三角产业链补链固链强链行动合作协议》，以市场化、轮值制为原则组建集成电路、生物医药、新能源汽车、人工智能四大产业链联盟，分别牵头开展产业链跨区域研究。三省一市共建的长三角国家技术创新中心累计建设企业联合创新中心超过200家，打造“产学研用”深度融合的联合体。长三角G60科创走廊成为具有中国特色的区域协同创新“三先走廊”，是唯一被纳入一系列国家发展规划纲要并出台专项建设方案的重大区域发展实践。
推动长三角制造业协同发展，有助于形成相互依存、相互补充、相互开放、相互协调的市场体系，促进人才、资本、技术等生产要素在城市群内部有效流动，激励各城市发展具有比较优势的产业。同时，以市场机制推动的产业协同发展能够破解各地区以政策洼地进行产业竞争的恶性循环，引导各省市恪守公平竞争准则，通过优化营商环境推动地方经济高质量发展。
二、长三角地区先进制造业协同发展的链条系统
长三角地区先进制造业协同发展的主要任务是完善国内大市场、推动高质量一体化，不仅要为全国区域协调发展提供示范标杆，也要为全球区域协调发展提供“中国方案”。然而，长三角地区先进制造业协同发展需要注意两大问题：首先，先进制造业应错位竞争发展。先进制造业是长三角地区高质量发展的载体，通过跨地区合作实现先进制造业错位竞争发展能够推动区域合作。其次，应确保创新要素高效流动。实现创新要素的高效无障碍流动是扎实推进长三角地区先进制造业协同发展的关键所在。
长三角地区先进制造业协同发展要准确把握“收益共享”和“成本共担”两个关键点。“收益共享”包括GDP分成和税收分成；“成本共担”包括重大项目投资、高端产业扶持政策和科技公共基础设施及平台的建设成本共同承担。“收益共享”是长三角地区先进制造业协同发展的长效机制，“成本共担”是长三角地区先进制造业协同发展的内在要求。
为了契合经济高质量发展要求，先进制造业协同发展要以收益共享、成本共担为驱动力，以形成链条式联动机制为目标，重点强化“链条前端的差异化禀赋—链条中端的互利性行为—链条后端的制度化保障”的先进制造业协同发展链条。其中，差异化禀赋是基础，互利性行为是核心，制度化保障是关键。这就要求我们必须抓紧建立健全长三角地区城市间合作的利益共享机制，使得合作的长期收益大于行政壁垒可能带来的短期成本，从而切实解决好推进长三角地区先进制造业协同发展内在动力不足的问题。
三、长三角地区先进制造业协同发展的瓶颈
一个地区在选择一体化战略时，往往会考虑本地区与周边地区的“扩散效应”和“虹吸效应”哪个更大。如果周边地区更多地虹吸本地要素，或者本地要素更多地扩散到周边地区，就会表现为区域之间竞争大于合作。加快推进社会主义市场经济体制改革，充分发挥市场机制的作用，进一步增强一体化发展的内生动力，已经成为长三角更高质量一体化发展的重中之重。
（一）长三角地区各省市资源禀赋存在较大差异，增加了产业跨区域协同发展的成本
首先，产业平台和基础设施是高端产业发展的重要支撑，长三角地区各城市的财力相对不均等，各地区产业平台和基础设施建设存在较大差距，这加大了先进制造业协同发展的成本。
其次，长三角地区的经济发达城市往往将利益共享的重点放在存量企业上，而相对不发达的城市更关心的是增量企业所产生的利益共享，两大城市群体的利益关注点存在严重偏差，大大降低了协同机制的运行效率。
最后，科技基础设施和公共服务平台的互联互通有待完善。以创新券为例，长三角地区流通的创新券包括长三角创新券、G60创新券和南京都市圈创新券等，创新券的服务和使用更多还是点对点的合作，尚未形成完整统一的区域性资源与政策的互认互通，导致科技型中小企业无法享受科技资源共享的红利，难以在短期内降低研发成本。
（二）各地不断加码产业扶持政策，加剧了区域产业同构化
当今世界高新技术产业的发展，主要集中在信息产业、生物医药、仪器装备、新能源、新材料产业等方面。全国各省市往往忽视本地的比较优势，争相将高端产业作为重点扶持对象，为此不断加码产业政策，进一步加剧了区域产业同构化问题。以长三角G60科创走廊沿线城市为例，各地虽然逐步涌现出各具特色的战略性新兴产业集群，但高端装备、智能制造、集成电路以及生物医药等仍是诸多城市首要发展的战略性新兴产业，无形中加大了地区间的产业竞争强度。
资料来源：《长三角城市数字经济发展水平评估评价白皮书 （2022 年）》，赛迪数字研究中心。
（三）跨行政区合作收益共享、成本共担的体制机制仍有待完善
跨行政区治理体系缺失，顶层设计有待进一步完善和优化。事实上，体制障碍制约了收益共享、成本共担机制的发展进程，导致市场在资源配置中的决定性作用无法充分发挥，资源要素自由流动受限，经济效率受到影响。
一方面，长三角区域的制度一体化滞后于要素一体化进程，阻碍了已有合作机制跨区域联动效应的发挥。飞地经济、共建园区等新模式不断涌现，促进了长三角区域内要素流动，但行政区分割及因此形成的地方保护主义延缓了制度一体化进程。以长三角地区合作与发展联席会议为中心的区域合作推进机制缺乏管理职能，难以对区域内各省市的产业发展形成有效的指导和建议。
另一方面，长三角区域产业协作机制缺位。以GDP增长和财政收入增长为核心的政绩考核制度阻碍了跨区域产业协同发展，成本共担和收益共享机制相对缺乏。在地方利益难以明晰的前提下，地区间围绕高端产业协同发展问题难以达成共识。
四、高端产业跨地区协同发展的国际经验
“他山之石可以攻玉”。纵观全球，美国加州101公路创新走廊、英国M4创新走廊以及日本东京—横滨—筑波创新带的发展经验都有各自的独到之处，可供长三角高端产业跨地区协同发展，尤其是长三角G60科创走廊高端产业协同发展从中学习借鉴。
具体而言，美国加州101公路创新走廊经验包括世界级高等学府的集聚，开放包容的文化和市场环境，政府采购科研成果并建立中央市场低税区；英国M4创新走廊经验包括打造跨学科创新平台，与毗邻城市抱团发展和积极营造公平竞争的发展环境；日本东京—横滨—筑波创新带经验包括高度“产城融合”的区域产业分工体系，互联互通的一体化公共服务系统，高度自由的创新资源要素流动机制以及高度国际化与包容性的营商环境。
总结高端产业跨地区协同发展的国际经验，主要有以下四点：
一是高水平研究型大学和研究机构聚集，提升“从0到1”的原始创新能力。二是构建以科技金融、现代服务业为核心的创新服务体系，形成良好的创新创业生态系统。三是创新要素跨地区高效流动，形成竞合共存的创新网络。四是地方政府着力提升基础设施、产业配套设施，形成有利于高端产业孕育发展的环境。
上述国际经验对当前长三角区域高端产业协同发展提供了以下三点启示：
一是地区联动。一体化政策既要加强龙头城市、企业和研究机构的引领作用，也要加强区域高端要素资源的优化配置作用，打造政府管理与市场运营的“双轮驱动”模式，促进跨区域科技资源的共享共用。
二是长短兼顾。在解决短期一体化发展问题的同时，也要关注中长期的结构性和趋势性变化。在实施一体化政策时，要充分考虑其跨周期效应。因此，需要在充分考证未来长三角一体化经济承受能力的情况下，审慎发布相关政策，可适当前瞻布局未来具有成长空间的产业，谋划长期增长动能。
三是政策集成。一体化政策要注重财政、货币与就业、产业、投资、消费、区域等政策的紧密配合，打造公平竞争的营商环境，共同推动长三角经济稳定健康发展。
五、推动长三角地区先进制造业协同发展的策略
为加快长三角地区先进制造业协同发展，打造新质生产力的高端集聚区，建议以上海“五大中心”建设为抓手，发挥上海集聚全球创新要素和全球科技创新策源地的“龙头”优势，全面深化三省一市分工合作机制改革，形成利益共享的协同机制。
（一）建立区域间竞合新机制，形成先进制造业错位竞争发展模式。
长三角地区应按市场化、法治化、国际化的导向来配置产业要素，打破行政区划的分割和行政壁垒，建立现代化产业的错位竞争发展模式。首先，上海应发挥长三角地区龙头引领作用，牵头召集三省一市相关城市，定期召开“长三角先进制造业发展联席会议”，研讨各地区优势产业、目标产业等，形成互补互促、因地制宜的先进制造业发展规划。其次，以科技创新为引领，引导大企业、大项目在共建园区建设中的示范和带动作用，形成围绕大企业和大项目的产业链和创新链，深化跨域产业园区合作建设，强化补链、强链、集链成群，形成梯次分工的分工体系。最后，建立长三角地区联合绩效考核体系。创建一种由邻近政府也参加的跨界考核机制，以跨界合作项目的数量和质量为依据，实行跨界联合考核，真正让每个城市政府在追求自身辖区利益的同时，做到“利己不损人”。
具体来说，弱化传统的个体考核比重，着重从长三角一体化层面对高端产业发展、基础设施和公共服务发展进行考核。同时，联合考核体系以各城市在一体化协同发展中的定位和分工为基础，差别化的设置指标及权重，对各城市进行单独考核。联合考核指标体系有助于促进沿线城市以长三角一体化的高质量发展为目标，进而形成改革与发展的合力。
（二）建立重大项目落地城市竞选机制，降低区域间的无序竞争和交易成本。
首先，为了确保有竞争力的城市能够获得均等的机会，确保重大项目落地并实现可持续发展，有必要建立重大项目落地的目标城市竞选机制，改变过去单纯依靠廉价土地和税收减免竞争以赢得产业化项目的陈规陋习。
其次，目标城市竞选机制的核心是建立一套重大科技项目落地的目标城市竞争力评估体系，以此为抓手激励长三角区域内各城市提升城市发展质量。综合国内外重大项目的选址经验，评估体系包括7个一级指标和23个二级指标：市场规模（总人口数量、25—64岁人口比重、人均收入水平），市场公平竞争环境（开办企业成本、关闭企业成本、公共资源获取、信用监管应用），产业政策透明度（政策知晓度、政策申报复杂度、政策满意度），主导产业的技术人才（技术人才数量、高端和中低端人才比例、技术人才技能培训），产业配套能力（基础设施条件、供应商数量和距离如核心供应商与外围供应商圈距离、现代服务业配套水平、空间扩展潜能），教育体系质量（大学以上学历人口占比、人均申请专利数量、高质量大学数量）和生活成本（商品房价格和租房价格、中小学教育成本、通勤时间和治安状况）。
最后，由长三角一体化发展领导小组牵头，聘请第三方研究机构对各城市的相关指标进行赋值计算，最终得到重大项目落地的目标城市竞争力评分，参考项目所属产业特征，进一步选择目标城市。
（三）逐步建立和完善以增量收益为核心的税收收益和GDP分享机制。
首先，对于长三角地区企业迁移产生的税收分享事宜，可以按照下述方法进行分成：迁出企业完成工商和税务登记变更并达产后，迁出区与迁入区各获取前3年内和后三年内企业缴纳税收的一半左右，以收益共享杠杆促进产业有序迁移。其次，对于以飞地经济为代表的高端产业协同发展载体收益分享而言，飞地区的财政体制执行“中央直管”，全权委托飞入区全权代管。飞地区产生的地方税收在扣除上级政府按体制规定的获益部分外，以飞入地、飞出地和飞地区按各方投入要素成本为依据确定分成比例（或者按照25%、25%和50%）的比例分成。在飞地区成立的前5年，飞入和飞出两地将各自所得分成收入全额返还飞地区；在后5年，飞入、飞出两地将各自所得分成收入的50%返还飞地区。最后，对于经济统计分成，可以参照税收利益分享规则实施。
（四）总结长三角G60科创走廊的发展经验，逐步在区域内进行复制推广。
长三角G60科创走廊是长三角区域一体化的重要平台，也是长三角一体化相关政策先行先试、协调政策落地的重要载体。创造性地利用长三角G60科创走廊先行先试效应，高质量打造以先进制造业为根基的高端走廊，并将其作为长三角一体化发展的重要引擎，在更好服务国家战略中实现新作为、新担当。加大G60科创走廊的扶持力度，尤其是在研发、人才、公共服务平台等领域，建立知识产权等特色园区，将其打造成为跨地区的高端产业集群发展带。后期，时机成熟后可以将长三角G60科创走廊的发展经验进行推广复制，在长三角地区形成一批各有特色、错位发展的高端走廊。
六、结论
长三角地区是我国经济发展最重要的增长极之一，在经济发展活跃度、对外开放程度和创新能力等方面都位于领先地位。以长三角G60科创走廊、长三角绿色一体化示范区为代表的一体化协同发展新模式不断涌现，不断探索区域协同发展的新形态。
但受制于地理禀赋和行政区划等先天因素，长三角地区制造业协同发展面临着一系列制约因素，比如，长三角地区各省市资源禀赋存在较大差异，增加了跨区域产业协同发展的成本。为了进一步推动制造业协同发展，有必要充分发挥市场机制的作用来增强一体化发展的内生动力，以长三角G60科创走廊和张江科学城为代表的新型创新联合体已经开始发挥集聚和引领作用。通过形成相互依存、相互补充、相互开放、相互协调的市场体系，促进人才、资本、技术等生产要素在城市群内部有效流动，以市场机制推动的产业协同发展能够破解各地区不计成本进行产业竞争的恶性循环，引导各省市建立公平竞争的营商环境，运用制度创新激活和升级制造业的生产力，推进先进制造业产业集群发展。在长三角地区先进制造业协同发展的实践中，鼓励各地积极探索改革创新举措，推出一批先行先试政策和制度创新，成熟后再复制推广到全国其他区域，营造更加良好的创新体系和创新生态，为我国实现从“制造大国”向“制造强国”转变提供先行示范经验。
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作者：吴一平 上海财经大学教授
本文刊发于《科技与金融》杂志2024年7月刊